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從北京“人口新政”看城市發展彈性

 發布時間:2014年2月21日  瀏覽次數:1276

從北京“人口新政”看城市發展彈性 

  近期,北京控制人口新政備受關注,其原因就在于該政策順應了城市化發展的規律,更加強調以經濟手段來疏導人口資源,如首都功能的重新定位、勞動密集型產業的外遷、公共服務品價格的調整、產業結構“輕型化”等,這與過去“以房控人”、“以證控人”和戶籍管制等行政性驅趕措施相比更加人性化、合理化,有望打破北京市近50年來“步步為營、屢退屢敗”的人口設防局面,效果也值得期待。

  而北京市的此次人口新政,事實上也是三中全會《決定》和中央城鎮化工作會議提出的“嚴格控制特大城市人口規模”在地方的落實,有望成為特大城市和大城市未來人口政策的樣板。同時,安置全國現有2.6億外來常住人口,是去年12月份中央城鎮化會議上提出的“未來新型城鎮化工作的首要任務”,而特大城市和大城市吸引了外來人口的80%,其解決思路將無疑對于新型城鎮化的推進舉足輕重。

  過去,北京市不管采勸以房控人”、“以證控人”,或是戶籍控制,始終沒有扭轉人口規劃目標被提前突破的尷尬。例如,2011年5月公布的北京市第六次全國人口普查公報數據披露,北京常住人口達到1961萬,這意味著2005年規劃的2020年總人口規模控制在“1800萬”的紅線被提前突破,這是北京市歷次披露的人口控制目標第三次被突破。

  人口紅線之所以屢屢被突破,關鍵的問題是沒有遵循城市化過程中人口的流動規律,大城市規模經濟和分工細化帶來的多樣的就業機會、不斷降低的基本生活成本、豐富多彩的生活例如各地特色餐飲、社交生活、娛樂文化和優質的學習成長機會等是吸引人口源源不斷地流入的根本驅動因素,也是市民一邊抱怨大城市的各種問題,一邊又不愿意離開大城市的根本原因。

  因此,“以業控人”擺在此次北京人口疏導政策的優先位置,事實上是順應了城市化過程中不以人的意志為轉移的人口流動規律,即“產業隨著布局走”、“就業隨著產業走”、“人隨著就業走”,是對過去政策逆人口流動規律的糾偏。隨著大城市人口的不斷增加,單位土地面積的產值會上升,房價會變得很高,而且大城市承載力會趨于極限,產業結構會向高附加值的現代服務業轉型,這也是高學歷人才往往在大城市集聚的原因。

  與此同時,大城市原有的附加值低的制造業會遷往周邊中小城市,從而形成了大城市與周邊中小城市分工合理、通勤順暢的城市群,中小城市不僅承接大城市轉移過來的制造業,并成為后花園居住社區,而且成為承接大城市科技成果轉化的生產基地、物流倉儲基地、生活服務物資供應基地等。相應的,人口也會根據產業結構在空間上的重構而相應地流動,大城市交通、醫療、教育和污染等問題也就得以緩解。

  如果產業和人口能夠隨著大城市承載力變化、比較優勢而在空間上重新配置和優化,就意味著城市發展在空間上是有彈性的。日本東京、韓國首爾等國際大城市,之所以人口密度比我們大卻沒有出現像我國一樣的嚴重的“城市脖,就在于這些城市空間發展的彈性是非常強的。

  例如,大東京都市圈人口已經超過了3500萬,集中了全日本1/3的人口,而從上世紀70年代以來,占整個都市圈面積4.7%的城市中心23區622平方公里的人口卻一直停留在800多萬,近年來還有所下降,另外2700萬人口分布在周邊神奈和千葉等7個衛星城。東京都原有的制造業、勞動密集型產業和住宅區逐步向周邊衛星城和海外轉移,而中心23區則成為服務業集聚的全國球生產要素配置中心和經營決策中心。上世紀80年代以來,東京中心23區7公里范圍內環帶的人口密度顯著下降,而8公里-15公里范圍內環帶的人口密度則基本上沒有變化,而中心區外圍的人口密度則顯著上升。

  目前,盡管我國很多大城市的城市脖問題已經到了容忍極限,但同時也存在著低效閑置用地的普遍情況。即使在北京、上海和廣州等特大城市,低端制造業、待淘汰產業依然占用著城市核心區域的優質地塊,低密度用地、空地、閑置土地經常可以看到。因此,即使城市人口增加,現有空間集約利用以提高人口和產業容納度的彈性非常有限。

  另外,規劃的新增人口規模往往少于實際流入的人口數,不僅造成公共服務設施供給不足,而且也沒有在空間上為未來公共服務設施的建設、整合、優化預留空間,這是造成我國大城市人口密度并不比發達國家的大都市高,但“城市脖卻異常突出的主要原因。于是,大城市在中心區空間發展彈性不足的情況下,就被迫開始了“攤大餅”式地向外擴展,很多大城市城區面積在近20年翻了一倍。

  城市空間拓展也是城市彈性的一種表現,在各國都是慣例,但這一模式在我國卻受到了行政區劃的剛性限制,這在北京、上海、廣州和深圳等特大城市普遍存在。大城市在向外拓展時,應該與周邊中小城市形成合理分工、交通順暢的城市群,城市群內部各城市間產業特色鮮明、相互依賴,這在國際上也是慣例。在我國,各城市主政方具有獨立的利益和考核機制,造成大中小城市功能和產業定位雷同、重復投資,產業空間布局混亂,在傳統產業難以升級、待淘汰產業難以退出的情況下,都紛紛上馬各類新型產業。

  特別是,大城市與周邊中小城市難以形成分工合理的產業結構,通過政府間合作以實現公共服務設施融通的機制也難以建立。例如,河北燕郊居住30多萬人,多數在北京上班,完全達到了修地鐵的條件,但由于燕郊屬于河北省,再與北京對接的時候就會有問題,各方都想把資源留在本剩因此,大城市通過外圍擴展來提高城市空間彈性也是非常有限的。

  北京此次人口新政計劃將家具、建材和服裝批發等勞動密集型的產業遷往河北,本質上意在激發僵化的人口彈性,重構首都與環首都經濟圈內其他城市之間的產業、功能和人口的空間布局,徹底解決首都與周邊地區不平衡的二元發展問題,并向首都經濟圈一體化的和諧發展轉變。當然,未來效果還取決于政府間的協調、公共交通設施對接情況、利益共享機制等等,但不管如何,能夠突破行政限制,這就為國內其他大城市疏導人口、城市群為主的城鎮化推進提供了非常重要的啟示意義。

摘自:中國建筑新聞網

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